Analyse institutionnelle : Théorie et pratique au sein des institutions politiques, éducatives et de recherche. L'implication des individus et des groupes dans la vie politique et sociale.
BUREAUCRATIE, BUREAUCRATISME, BUREAUCRATISATION
Le terme bureaucratie aurait été employé pour la première fois, selon Littré, en 1745, par V. de Gournay. Mirabeau en fait usage un peu plus tard : « Nous connaissons, écrit-il, la tactique de ce département (des finances), toute réduite en bureaucratie ». La conscience d'un pouvoir effectif des bureaux en liaison avec le problème politique se dessine dès Iors, comme on peut encore le voir en certains passages de l'oeuvre de Rousseau concernant la dégénérescence des Etats par développement continu d’un système administratif qui tend à devenir système de pouvoir. Cependant, c'est seulement à partir de Hegel que la bureaucratie se constitue en tant concept politique.
La bureaucratie dans la pensée politique.
1 — L'Etat hégélien comprend trois étages hiérarchisés : au sommet, le pouvoir ; à la « base » : la société civile ; entre ces deux niveaux enfin : les relais administratifs qui constituent la nécessaire médiation et font passer le « concept » de l'Etat dans la vie de la société civile. Ce pourquoi Hegel déclare que « l'Administration est l'esprit de l'Etat». La réplique de Marx : « La Bureaucratie n'est pas l'esprit de l'Etat, mais son manque d'esprit », résume l'essentiel de la critique marxiste ; ce que Hegel nommait Administration, Marx le nomme Bureaucratie et le changement de termes marque déjà le passage d'une qualification positive à une qualification négative. Mais ce renversement conserve de Hegel le modèle structural des trois étages hiérarchisés, la bureaucratie occupant l'étage intermédiaire. D'où, chez Marx, cet autre héritage de la pensée hégélienne : sans être encore véritablement le pouvoir, la bureaucratie est liée au pouvoir dont elle est l'instrument.
Marx élabore ensuite une théorie de l'Etat qui implique une critique de la bureaucratie comme conséquence dérivée. On peut voir cette subordination et cette distinction relative des problèmes de l'Etat et de sa bureaucratie en plusieurs textes, et par exemple dans ce passage de la Guerre civile en France : « ... l'énorme parasite gouvernemental qui, tel un boa constrictor, enserre le corps social de ses replis multiples, l'étouffe de sa bureaucratie, de sa police, de son armée de métier, de son clergé établi et de son pouvoir judiciaire ». Dans la société que Marx analyse, la bureaucratie, la police, l'armée, l'Eglise et les Juges sont des moyens au service d'un Etat qui n'est lui-même qu'un moyen, un « instrument d'oppression » au service d'une « classe dominante »1.
2 — Un glissement de sens, lié à l'existence de partis de masse, d'abord, puis des Etats dits socialistes, se produit dans les analyses de Lénine, de Trotsky, de Gramsci, de Rosa Luxemburg : dans ces analyses s'effectue le passage de la bureaucratie conçue comme un système de transmission à la bureaucratie considérée comme un système de décision- de la critique d'une administration à la critique d’un pouvoir. En termes de structures : on ne distingue plus trois étages; les deux étages du « sommet » sont maintenant confondus.
3 — Jusqu'à l'ère stalinienne, le problème se posait essentiellement — du moins pour une analyse concrète-, au niveau de l'organisation des partis révolutionnaires; avec l’Etat dit « socialiste », le problème de la bureaucratie devient, dans les faits, le problème de l'Etat. Or, après le XX° Congrès. Khrouchtchev continue à distinguer, comme le faisait Staline, — et Marx, d'ailleurs, mais en d'autres circonstances historiques, — l'Etat et la bureaucratie dont le problème n'est pour lui que celui du désordre administratif, du freinage dans l'édification du socialisme. Pour Khrouchtchev, le problème de la bureaucratie reste donc un problème d'administration ; il n'est pas fondamentalement le problème du pouvoir : la déstalinisation et la bureaucratisation ne se confondent pas.
Les faits ont cependant montré que le marxisme bute sur ce problème : l'organisation socialiste de l'économie et de la production, — la planification socialiste, en particulier, — loin de supprimer le problème, l'a rendu au contraire plus aigu. On ne peut plus dissocier aujourd'hui le problème du pouvoir dans son ensemble de celui de la bureaucratie, — ou de la techno-bureaucratie ; et l'on ne peut davantage ignorer la question, — éludée, au fond, dans la seconde étape de la pensée marxiste, — du lien de ce problème avec celui des méthodes modernes de l'organisation ; et notamment avec le principe du centralisme. Faut-il en effet admettre, avec Gramsci, la possibilité d'un centralisme organique qui ne dégénère pas nécessairement en centralisme bureaucratique ?
Cette question conduit à la critique du marxisme ; en effet, alors que dans la perspective marxiste la bureaucratie n'est que le produit d'une dégénérescence qui altère un système de pouvoir hiérarchisé et centralisé, dans la perspective libertaire, au contraire, un tel pouvoir est déjà, au départ, celui d'une bureaucratie. On aperçoit par ce biais que le problème central de la bureaucratie n'est pas celui de l'administration, — au sens classique de ce terme, — mais bien celui de l'organisation. Or c'est précisément par ce passage du problème administratif au problème organisationnel qu'on pourrait résumer l'histoire du concept de bureaucratie dans la sociologie contemporaine.
La sociologie des organisations et le problème de la bureaucratie.
L'élaboration sociologique du concept de bureaucratie s'est effectuée en trois temps. Dans une première étape, qui commence avec Max Weber, on insistait surtout sur la rationalité de l'organisation bureaucratique. Dans la seconde étape, au contraire, on a mis l'accent sur des processus de dysfonctionnement (Merton) : tout en conservant les éléments essentiels de l'analyse weberienne, on tend ainsi à considérer que cette analyse appartient plutôt au chapitre des conceptions traditionnelles de l’organisation 2. La troisième étape, enfin, celle qui est marquée en particulier par les thèses de Whyte, de Riesman, constitue en un certain sens à un retour à Weber ; les thèses de Weber sur la bureaucratie impliquent en effet, outre l'effort pour élaborer un concept opératoire nécessaire à l'analyse sociale, une philosophie de l'histoire. La lecture des chapitres d’Economie et société consacrés à la bureaucratie montre que pour leur auteur la civilisation industrielle est en même temps, — et nécessairement --, une civilisation bureaucratique. D'où l’orientation de la « nouvelle sociologie », et plus précisément de ceux que W. Dennis a récemment nommé : les révisionnistes. Pour ces néo-weberiens, - en particulier pour Argyris, pour McGrégor, —la bureaucratie est en quelque sorte un mal inévitable.
A travers ces variantes d'ordre idéologique, une constante demeure : que l'on mette l'accent sur les phénomènes rationnels ou au contraire pathologiques, les problèmes de la bureaucratie sont ceux de l’organisation prise en un sens qui déborde largement la notion d'administration. Comme l'a souligné G Friedmann : la notion d'organisation ne concerne pas un secteur particulier et délimité de la vie sociale. Elle s'applique à l'ensemble des secteurs d'activité. Pour les sociologues, une organisation n'est pas nécessairement bureaucratique ; mais la bureaucratisation peut atteindre tout ce dont le fonctionnement est réglementé, institutionnalisé. L'organisation politique devient ainsi un cas particulier dans l'ensemble des problèmes concernant l'organisation sociale.
On aperçoit dans cette histoire le caractère normatif du concept : cet aspect était déjà visible dans son usage polémique ; il l'était également dans l'emploi populaire du terme. On sait en effet que le langage courant l'utilise généralement dans un sens péjoratif : la recherche scientifique n'a pas introduit sur ce point de changement fondamental. De même que la critique marxiste répondait à la valorisation hégélienne de la bureaucratie, de même l'accent mis par les sociologues américains sur le dysfonctionnement bureaucratique répond à la valorisation weberienne. Enfin la dévalorisation suppose soit la norme d'une santé de l'organisme social, soit la norme d'un fonctionnement démocratique des organisations, — comme on peut le voir, en particulier, dans les analyses des bureaucraties politiques.
Norme quasi biologiques d'une santé du corps social, ou norme politique d'une participation de tous aux décisions : dans les deux cas on est contraint de confronter les caractères négatifs de la bureaucratie à des normes de fonctionnement qu'on oppose, comme le fait Trotsky dans Cours nouveau, à cette « déviation malsaine » 3.
Si on cherche enfin à dégager ici encore une tendance dominante, — valorisation ou au contraire dévalorisation —, on doit constater que la seconde tend à prévaloir : on tend de plus en plus à définir la bureaucratie en termes de pathologie sociale.
Or, un phénomène pathologique doit être décrit comme un processus plutôt que comme un être. C’est pourquoi il semble plus économique de rechercher les processus caractéristiques de la genèse et du fonctionnement de ce qu'on appelle des bureaucraties. Deux groupes de questions se posent alors : le premier concerne les causes de cette « perversion »; à l’ensemble de ces processus génétiques correspond le terme : bureaucratisation. Un second groupe de questions est constitué par une étude de caractères à la fois structuraux et dynamiques que le terme bureaucratisme peut servir à désigner. L’analyse de ces processus devrait permettre d'élaborer une définition plus opérationnelle de ce qu'on nomme bureaucratie.
(...)
GEORGES LAPASSADE
Publié dans La bureaucratie, Arguments 1, coll.10/18, Union Générale d’Editions, Paris, 1976, pp 19-35.
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